文章导读

11月28日，发改委、住建部、生态环境部、财政部、人民银行等部门联合印发《关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的指导意见》（发改环资〔2022〕1746号，下称《指导意见》），部署加强县级地区（含县级市）生活垃圾焚烧处理设施建设工作。

《指导意见》的一个核心精神，就是过去大量县级地区（包括县级市）生活垃圾处理以填埋为主，存在较大隐患。如今需要加快补齐生活垃圾焚烧处理设施的短板，提升环境基础设施建设水平。

也就是说，县级地区的垃圾处理要从“填埋为主”，逐步过渡到“焚烧为主”。

而在实施方法上，《指导意见》也给出了明确的路径——充分发挥“存量”焚烧处理设施能力，加快健全收运和回收利用体系，东部人口密集地区适度超前建设焚烧处理设施，中西部和东北地区鼓励通过“跨区域共建共享”的方式建设焚烧处理设施，而西藏、青海、新疆、内蒙古、甘肃等地区则继续使用现有无害化填埋场。

这意味着，从填埋转焚烧，首先是要充分利用现有的存量垃圾焚烧处理能力，重点补齐收运方面的短板，然后再说新建的事，防范盲目建设。

即使是新建项目，也是区别对待的，东部地区适度超前，中西部和东北地区鼓励跨区域共建共享，西部则继续填埋。

而对于大家比较关心的小型焚烧设施，《指导意见》则给出了比较谨慎的态度：首先要推动技术研发攻关，其次是选择适宜地区开展试点，同时还要健全标准体系。

也就是说，小型焚烧目前技术和商业模式都不太成熟，还没到大规模推广的阶段，重点还是先研发、试点和制定标准。

大家期盼的小型垃圾焚烧装备的“春天”，仍未到来。

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从“填埋为主”到“焚烧为主”

近年来，各地区、各部门坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，大力推进生活垃圾焚烧处理设施建设，我国生活垃圾焚烧处理方式快速发展，城市范围的生活垃圾焚烧处理率明显上升。

但是，在广大县级地区（包括县级市），由于生活垃圾清运量小，不具备建设规模化垃圾焚烧处理设施的条件，所以目前生活垃圾处理还是以填埋为主，存在较大隐患。

党的二十大报告明确提出，要“提升环境基础设施建设水平”。为了深入贯彻落实党的二十大精神，补齐县级地区的短板，国家发改委会同有关部门制定了此次的《指导意见》。

目标方面，《指导意见》对于县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设提出了很高的目标：

到2025年，全国县级地区基本形成与经济社会发展相适应的生活垃圾分类和处理体系，京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、国家生态文明试验区具备条件的县级地区基本实现生活垃圾焚烧处理能力全覆盖。

长江经济带、黄河流域、生活垃圾分类重点城市、“无废城市”建设地区以及其他地区具备条件的县级地区，应建尽建生活垃圾焚烧处理设施。

不具备建设焚烧处理设施条件的县级地区，通过填埋等手段实现生活垃圾无害化处理。

到2030年，全国县级地区生活垃圾分类和处理设施供给能力和水平进一步提高，小型生活垃圾焚烧处理设施技术、商业模式进一步成熟，除少数不具备条件的特殊区域外，全国县级地区生活垃圾焚烧处理能力基本满足处理需求。

看得出来，县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设要分“两步走”。

第一步，2025年基本形成体系，京津冀、长三角、粤港澳、国家生态文明试验区这几类地区，要基本实现“全覆盖”。

而在长江经济带、黄河流域、垃圾分类重点城市、“无废城市”等几类地区，则要“应建尽建”。

其他不具备条件的地区，则仍然保持填埋手段。

第二步，到2030年，这个体系的供给能力和水平要进一步提高，全国县级地区的垃圾焚烧能力基本满足需求。

总之，县级地区的垃圾处理要用8年左右的时间，“两步走”的方式，从“填埋为主”逐步过渡到“焚烧为主”。

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充分利用存量，健全收运体系

具体来讲，县级地区“填埋转焚烧”的方法又是什么样？《指导意见》也给出了明确的路径。

首先，强化设施规划布局。

第一步，先要开展现状评估，摸清辖区内生活垃圾产生、收集、清运、处理的情况，做到心中有数。

如果是要新建项目的，必须加强项目论证，防止超处理需求盲目建设。

同时，还要强化规划约束，及时开展规划编制或修订工作，用规划来做好布局。

其次，加快健全收运和回收利用体系。

不同于城市地区的垃圾处理模式，县级地区面积广、垃圾少，所以收运环节是关键。

因此，县级地区先是要科学分类，避免出现“先分后混”，鼓励农村地区的厨余垃圾就地就近资源化利用。

同时，也要健全收运体系和资源回收利用体系。到2025年底，东部地区要实现县级地区收运体系全覆盖，中部地区基本实现县级地区收运体系全覆盖，西部和东北地区有条件的县级地区则实现收运体系全覆盖。

第三，分类施策加快提升焚烧处理设施能力。

县级地区建设垃圾焚烧项目，首先要充分利用“存量”，配合上面提到过的“健全垃圾收运体系”，确保现有产能能够得到充分利用。

原则上来讲，现有焚烧处理设施年负荷率低于70%的县级地区，不得新建生活垃圾焚烧处理设施。

负荷率高于70%，可以新建项目，但也要“分类施策”：

·东部等人口密集地区的，可以适度超前建设与生活垃圾清运量增长相适应的焚烧处理设施，鼓励城乡生活垃圾一体化处理；

·中西部和东北等人口密度低、垃圾量少的地区，可以通过与邻近县级地区以“跨区域共建共享”方式建设焚烧处理设施；

·西藏、青海、新疆、内蒙古、甘肃5省区，可以继续使用现有的无害化填埋场，或者建设垃圾填埋场，但是要严格论证选址、合理规划。

总之，县级地区“填埋转焚烧”要充分利用存量，重点补齐收运方面的短板，防范盲目建设。

即使要新建的，也要区别对待，东部地区适度超前，中西部和东北地区鼓励跨区域共建共享，西部则继续填埋。

看得出来，县级地区垃圾焚烧处理设施建设，政策上还是鼓励以大型设施为主的，要么利用现有的存量大型处理设施，要么新建的也是要在东部人口稠密地区，或者是跨区域共建共享。

3

小型焚烧设施“循序渐进”

那么，对于大家比较关心的小型垃圾焚烧设施，《指导意见》是怎么说的呢？

总结成一句话说就是——试点先行、循序渐进。

小型垃圾焚烧设施，当前的主要任务就是三件事：

01

技术研发

大家知道，小型垃圾焚烧装备还存在烟气处理不达标、运行不稳定等技术瓶颈，所以要制定目标清单，组织骨干企业和科研院所，通过“揭榜挂帅”等方式开展研发攻关。

研发的重点方向，是适用于不同区域、不同类型垃圾焚烧需求的100吨级、200吨级小型垃圾焚烧装备。

02

开展试点

技术突破之后，第二步就是试点。

试点的主要区域，是中西部、东北地区和边境地区，要在这些地方选取人口密度低、垃圾产生量少的县级地区，积极开展试点，形成可复制、可推广经验。

03

制定标准

与此同时，还要健全相关的标准体系，包括项目建设标准、环保标准以及相关配套技术规范等。

总而言之，小型垃圾焚烧设施现在还没到大规模建设的时候，必须要把技术问题、商业模式问题搞清楚，经过试点，制定好标准之后，才能够大规模地推广。

具体什么时候？《指导意见》给出的目标是——2030年。

《指导意见》提出的目标是：到2030年，小型生活垃圾焚烧处理设施技术、商业模式进一步成熟，除少数不具备条件的特殊区域外，全国县级地区生活垃圾焚烧处理能力基本满足处理需求。

为什么这么晚？相信与发改委前段时间的调研有关。今年以来，发改委曾经分6次调研县域垃圾焚烧工作，其中有3次都是针对县域小型垃圾焚烧装备开展的座谈会和交流会。

通过这些调研，相信发改委也充分了解到当前小型垃圾焚烧装备的许多不足和缺陷，正是基于这些判断，才制定了上述的政策。

个人认为，这些政策还是比较符合实际的，在当下小型垃圾焚烧装备还不成熟的情况下，如果勉强推广，只能造成“拔苗助长”，最终出现一地鸡毛的后果。

4

3点新商机

总的来看，这次的《指导意见》比较合理，既把县级地区的垃圾焚烧工作向前推进了一大步，同时也在尽量防止因为头脑过热而出现盲目建设的情况。

特别是对于小型焚烧设施的谨慎态度，也非常符合当前的现实，没有出现之前大家担心的“一拥而上”的想象。

虽然没有想象中的那么“利好”，但这次政策还是释放出不少新的商业机会。

01

新增设施建设

前面说过，在焚烧处理设施年负荷率高于70%的县级地区，还是可以新建垃圾焚烧设施的。

比如，在东部人口密集地区，就是要“适度超前”建设与生活垃圾清运量增长相适应的焚烧处理设施。

而在中西部和东北地区，也可以与邻近县级地区以“跨区域共建共享”的方式建设焚烧处理设施。

未来在这些区域，还是会释放出不少新的县级垃圾焚烧设施建设项目。

02

存量项目提标改造

在关注到新增项目的同时，《指导意见》也对存量项目提出了更高要求。

《指导意见》提出，要积极推动存量生活垃圾焚烧设施提标改造，持续提升设施运行管理水平，确保污染物达标排放。

比方说，要逐步推动将生活垃圾收集站、转运站以及焚烧厂内垃圾运输、卸料、贮存等设施进行密闭式改造。

同时，还要加强存量填埋设施规范化运行，补齐渗滤液、填埋气等处置设施短板；规范有序开展到期填埋设施封场治理工作。

不管是密闭式改造，还是渗滤液、填埋气，以及到期填埋设施封场治理，其实也都是新的商机。把握住这些存量项目提标改造的机会，也能为企业带来不少利润。

03

水泥窑协同处置

垃圾，不光可以焚烧，还可以协同处置。

《指导意见》提出，对于没有焚烧处理能力的县级地区，可以在确保稳定处理的基础上，按照相关政策要求利用水泥窑协同处置生活垃圾。

大家知道，现在最赚钱的垃圾处理企业已经不是垃圾焚烧企业了，而是海螺创业这个“水泥窑里烧出来的固废巨头”。

未来，在县级地区的垃圾处理方面，水泥窑协同处置也可以继续发挥它的长项。

垃圾焚烧与水泥窑协同处置的竞争，也将在县级地区继续上演。